特朗普政府先后于2017年12月18日和2025年12月4日发布了两版《国家安全战略报告》（以下简称《战略》）。本文采用比较研究法，以两版报告文本为核心研究材料，从延续性、流变性与演进关系的角度进行分析，并尝试结合战略理论作解读，以期为国家安全战略研究提供理论助益。

2025版《战略》的基本情况

新版《战略》是自1987年首次发布以来的第19版，同时也是特朗普第二任期的首份顶层国家安全战略。其内容涵盖政治、经济、文化、外交、军事和科技等多个领域，旨在为美国政府制定相关政策提供明确的战略指导。除去封面和目录，《战略》全文有效部分为31页，分为引言、战略目标、核心利益、手段途径、坚守原则、优先事项以及区域战略计划等若干部分，擘画了美国未来一段时期基于“美国优先”核心指导思想的战略蓝图。

美国《国家安全战略》报告封面

明确美国核心国家利益。国家利益是影响和制约国家安全战略最基本的要素，也是研究和分析国家安全战略的基点。《战略》明确了“稳控西半球”等5项应得到优先维护的美国核心国家利益。

设定国家安全战略目标。国家安全战略目标通常是指，国家或政治集团在一段时期内，为维护国家安全而要达到的全局性目的和标准。《战略》设定了“国家生存与安全”等12项整体目标，大致分为“主权与安全”“实力与繁荣”和“美国精神和价值观”3个层面。

列举了达成战略目标可用的资源与手段。国家安全战略手段是指，运用战略资源达成国家安全战略目标的具体方法，亦即“工具箱”。《战略》列举了美国拥有“依然灵活的政治体系”等9项“世界领先”资产与资源，并说明了“重塑注重‘能力与绩效’的文化并清除类似‘多元化、公平与包容’（DEI）的阻碍性政策”等5项特朗普政府正在实施的国内议程或政策。

归纳指导战略执行的基本原则，并划定国家安全优先事项。《战略》提出了美国外交、国防及情报政策必须遵循“聚焦国家核心利益”等10项基本原则，并划定了5项置于最高层级的国家安全优先事项，这些共同构成了“美国优先”理念在具体政策中的操作框架。

阐明了美国在全球各地区的战略规划。自1987年美国第一份《国家安全战略》出台以来，历版报告都会设定一个专门板块来阐释政府的区域战略。该部分是2025版《战略》的核心部分，共划分了西半球、亚洲、欧洲、中东和非洲5个方向，基本按照“分析地区形势”“阐明政策导向”“列举可选措施”的结构展开，主要是对美国在全球利益进行差异化的优先级排序。

2025版《战略》中，区域战略划分5个方向

纵观整版《战略》，其内容显示的是美国对其国力认知、全球角色和威胁排序的一次根本性修正，标志着美国国家安全思维再一次以“美国优先”为旗帜发生重大转向。

“美国优先”的锚定：

两版《战略》的延续性分析

特朗普政府2017年与2025年两版《战略》在核心指导原则上呈现出显著的一贯性，共同锚定于“美国优先”这一根本宗旨。虽然囿于执政周期与国际形势变化，两版报告在具体议题的排序与表述上略有调整，但其对国家利益的界定、对威胁来源的判断以及对战略自主性的强调得以承续，共同构成了相对稳定的战略框架。

核心指导原则保持一贯性。两版《战略》均以“美国优先”作为根本宗旨，强调美国国家利益至上、主权不容侵蚀，且对全球主义、多边机制持批判立场，主张战略自主。2017版《战略》明确指出“将美国置于首位”，并通篇强调“主权”与“保护我们的生活方式”的绝对优先性，对奥巴马政府主张的“全球治理”持保留态度。2025版《战略》则更强化这一立场，再次宣告“在我们所做的一切事情中，我们都将美国置于首位”，并明确将“全球主义”与“国际机构网络”视为对执政进程的干扰，主张美国“将规划我们自己的道路……不受外部干涉”。

国家安全威胁认知保持稳定。两版《战略》重点聚焦传统国家安全威胁，均坚持“以实力求和平”，将中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗列为美国的安全关切，并兼顾对恐怖主义、跨国犯罪组织等非传统安全威胁的评估。特朗普政府的威胁评估一贯聚焦国家行为体，两版报告均明确将中国与俄罗斯定位为战略挑战或战略竞争者，同时持续关注朝鲜、伊朗等国在关键区域的动向。2017版《战略》指出“中国和俄罗斯挑战美国的力量、影响力和利益”，并称其为“修正主义力量”。2025版《战略》基本延续此认知，称“中国寻求在印太地区取代美国”，而“俄罗斯意图削弱美国在世界上的影响力”。同时，两版《战略》均重点关注持续的跨国威胁。2017版《战略》把“伊斯兰国”和“基地”组织等恐怖主义势力列为威胁评估对象，2025版《战略》则呼吁打击毒品恐怖分子、贩毒集团及其他跨国犯罪组织。

将经济安全作为国家安全基石。两版《战略》均强调“经济安全即国家安全”，重视国内产业、就业与能源主导权，竭力宣称反对“不公平贸易”行为，主张通过加征关税、商业审查等手段保护美国经济利益。两版《战略》均开宗明义地强调“经济安全就是国家安全”。2017版《战略》宣称“不公平贸易行为削弱了我们的经济”，并誓言“不再容忍经济侵略”，同时将“拥抱能源主导地位”“保护我们的国家安全创新基础”“免受知识产权盗窃”列为优先事项。2025版《战略》继承并强化了这一逻辑，宣称“将把经济安全置于核心”，旨在“通过战略性使用关税和新技术来实现再工业化”，并“恢复美国的能源主导地位”，以保护关键供应链，确保美国的经济独立与繁荣。

对盟友责任分担的持续要求。两版《战略》均在一定程度上视联盟关系为“负资产”，批评盟友“搭便车”，要求其增加防务开支、承担更多防务责任。两版《战略》均从盟友承担更大责任上“开刀”。2017版《战略》抛出美国“为盟友分担不公平的负担”论调，并提出“我们的盟友必须为保护共同利益做出更多贡献”的要求。2025版《战略》在此基础上提出更高标准与机制化要求，声称“美国以‘阿特拉斯之姿’支撑全球秩序的时代已然终结”，强调“数十个富裕且成熟的国家必须承担本地区主要责任，并为集体防御作出更大贡献”，并具体通过“海牙承诺”（Hague Commitment）要求北约盟国将防务开支提高至国内生产总值的5%，以此作为强化联盟的基础。

战略重心的调整：

两版《战略》的流变性分析

相较于两版《战略》在核心理念上的稳固传承，其在战略重心与实施路径上则呈现出显著的流变与深化。2025版《战略》在继承“美国优先”内核的基础上，战略目标明确转向本国核心利益，经济安全主张逐步升级，国家安全内涵向国内持续扩展，展现出更强烈的内向收缩与本土主义倾向。纵向对比两版《战略》，有以下4个方面发生流变。

战略目标的内顾与深化。根据不同威胁环境来调整国家安全战略目标是美国战略界的惯常举措。与2017版《战略》大肆渲染“大国竞争”相比，2025版《战略》更强调区域经济竞争与合作，“再工业化”“供应链自主”等成为新的重点，国家安全内涵向社会领域扩展。另外，区别于2017版《战略》将“提升美国影响力”确立为第4项关键国家利益，2025版《战略》对“全球领导角色”的表述趋于低调，更注重塑造有利环境而非主动推广价值观。2017版《战略》将“增进美国影响力”与“倡导美国价值观”列为关键目标。然而，2025版《战略》焦点明显内转，其核心目标变为“促进经济再工业化”，建设“世界最强大的工业基础”以确保供应链安全，并将“恢复美国精神与文化健康”确立为国家安全的基础。这标志着美国的战略重心从外部影响力投射转向内部实力重构。

威胁评估的扩展与威胁认知的深化。安全是与威胁密切相关的两个概念，国家安全问题正是重点围绕着受到威胁或挑战的国家安全利益而展开，为此必须开展针对性的威胁评估以塑造准确的威胁认知。《战略》的威胁评估聚焦于内外两个方面。对外，2017版《战略》的对华“威胁认知”全面定性为“有力挑战者”，重点在军事等硬实力上；2025版《战略》则深化了经济和科技部分领域的威胁认知，并强调中美将在印太地区展开长期竞争。对内，2025版《战略》明确将国内“意识形态对立”“人口结构变化”列为国家安全威胁，并将“大规模移民”视为对主权与社会凝聚力的根本威胁。同时，新版首次将国内“‘多元化、公平与包容’及其他歧视性做法”和“大规模移民”明确列为侵蚀国家实力与凝聚力的根本性威胁，并将清除或终结二者作为重要国内政治议程。

战略手段的选择与运用。达成国家安全战略目标的手段和路径有很多，核心问题是如何运用它们，以确保国家安全战略规划有序执行。经济手段上，《战略》从“公平贸易”转向更具保护主义与单边色彩的关税加征、产业补贴与供应链重组。2017版《战略》主张“促进自由、公平和互惠的经济关系”，而2025版《战略》则明确转向“通过战略性使用关税和新技术促进经济再工业化”。军事手段上，2017版《战略》聚焦于“现代化”以保持“军事优势”，2025版《战略》更强调基于“低成本无人机、导弹与昂贵防御系统间的巨大差距”，呼吁“国家动员以低成本创新强大防御”，响应新型战争形态。外交手段上，《战略》从“多边场合竞争”转向“总统个人外交促成和平”，更注重双边交易与务实交往。2017版《战略》强调“竞争性外交”与“在国际组织中领导”，2025版《战略》则突出“和平总统”角色形象，宣扬“特朗普总统在八个月内解决了8场冲突”的个人化外交成果。

低成本无人机和导弹与

昂贵防御系统间的巨大差距

地区战略优先级的重构。在地区战略优先级上，两版报告呈现显著重构。在战略方向的数量上，相较于2017版《战略》，2025版《战略》将“南亚与中亚”“印太地区”合并为“亚洲”，将规划战略的地区由6个调整为5个。2025版《战略》将西半球从2017版《战略》的倒数第2位提升至首位，提出“特朗普版门罗主义”，强调排除域外势力。相比之下，中东地区从“反恐与能源核心区”降级为“伙伴与投资区”，战略紧迫性下降。印太地区重心从广泛安全合作转向强调“赢得经济未来”，经济竞争维度大幅凸显。欧洲方向议题超越传统防务，新增对其“文明自信丧失”“主权被欧盟等跨国机构侵蚀”的“担忧关切”。非洲方向从“援助与反恐”转向“以贸易和投资为中心的关系”，更加务实，追求经济回报。

两版《战略》演进关系及其现实考量

特朗普政府在制定战略时，重点考量了其核心利益和内外部实力对比，并结合对未来国家安全环境的判断。这种决策逻辑为两版《战略》的延续与调整提供了依据。相对于2017版《战略》，2025版《战略》延续了“美国优先”内核，但根据执政经验与国际形势变化进行了工具性或方向性的调整。

在战略目标设定上，突出从“全球秩序领导”向“国家根基强化”的转变。纵向对比两版《战略》，特朗普政府在其两届任期内设定国家安全战略目标从衔接奥巴马政府时期的“全球领导力重塑”，演变到聚焦在“美国优先”核心思想下的“本土繁荣与安全巩固”主题。首先是核心目标发生位移，从2017版《战略》明确提出的“保护人民、国土和生活方式、促进繁荣、以实力促和平、增进影响力”的4大支柱，演变为以“主权与安全”“实力与繁荣”和“美国精神和价值观”3个层面为核心的12项内部振兴议程。其次是领导力内涵正在被改写，2017版《战略》强调“增进美国影响力”与“倡导价值观”的目标被淡化，反而用“塑造有利国际环境”和“成为合作伙伴首选”的务实表述，引导美国向外领导力投射的活动从“榜样引领”向“利益吸引”转化。最后是安全概念不断拓展，国家安全从应对外部军事、经济威胁，扩展至应对内部“意识形态对立”“人口结构变化”等社会文化领域的威胁。

经综合分析，这一转变主要基于国内政治分析和对全球化后果的重新评估。一方面，特朗普的核心支持者群体多为传统制造业工人、本土产业人群等，是全球化与产业转移的主要受冲击者。《战略》将目标转向内部振兴、提振经济是对“美国优先”选举承诺的具体化，旨在直接回应选民群体的“不安全感”，将国家战略与国内政治联盟的维系深度绑定。另一方面，近年来新冠疫情和地缘冲突等暴露出美国在关键物资短缺的“供应链依赖”，并将之视为“系统的脆弱性”。这使得特朗普政府认定过度全球化削弱了美国的国家韧性与动员能力，进而再度否定“接触促演变”范式，转向“脱钩防范”。

在战略文化演化上，突出从“有原则的现实主义”向“门罗主义的特朗普推论”转变。2017版《战略》开启对战后国际主义秩序的批判，2025版《战略》进一步彻底批判美国以往“全球主义”战略失误，提出“门罗主义的特朗普推论”，对国际机制从“批判性参与”滑向“选择性退出或工具化利用”。首先体现在对国际秩序态度的激进化上，从试图改革和利用“基于规则的国际秩序”，转向视“全球主义”及部分国际机构为侵蚀主权的威胁，主张“主权国家”为最主要的合法单元，以增强其“美国优先”主义政策的合理性。再者体现在“美式价值观”地位的嬗变上，前任民主党拜登政府所秉持“民主推广”等自由主义价值观的工具性急剧下降，保守主义的“文化传统”与“民族认同”上升为需要捍卫的核心利益，战略文化更加排他与内顾。

经综合分析，这一转变核心在于其对国际权力转移的悲观判断、对自由主义国际秩序功能的批判否定，以及将国内政治认同危机外部化的战略需要。一方面，源自于对自由主义秩序效用的幻灭与归因。2017版《战略》虽批评国际制度被“利用”，但仍承认其框架价值。2025版《战略》则基本认定，这些由美国创建的秩序本质上已成为束缚美国主权、服务于竞争对手的机制。其逻辑则是由于有国家在美国主导的体系内崛起并“反制”美国，证明该体系已“失灵”甚至“反噬”。另一方面，特朗普政府认为遵守多边规则、提供公共产品等维持全球领导地位的道德权威与制度成本投入已远超地缘政治收益。因此，从试图“改革”有原则的现实主义转向了“局部退出”或“另起炉灶”，以恢复战略行动自由，并卸下被其视为不公平的“全球责任”。

在战略手段选择上，突出从“多工具平衡运用”向“经济—外交双核驱动下的务实交易”转变。两届特朗普政府所面临的战略环境和国内议程上都有着较大变化，表现出其对内外战略环境的迫切改造意图。2017版《战略》急于扭转原本偏重防范恐怖主义的战略方向，在冷战结束后首次将战略竞争放到突出位置，为此采用了诸多偏重实力的战略手段。2025版《战略》旨在固化新范式，明确将国内文化、移民政策、能源政策与国家安全直接挂钩，巩固国内政治基础，争取更多支持，力图通过经济脱钩、区域控制、盟友重构等手段塑造可持续的“美国优先”国际环境。具体来说，一是经济手段的选择趋向于中心化与武器化，从“公平贸易”转向更具单边和保护主义色彩的“关税”等。二是军事手段选择倾向于适应性与效率化，从“全面塑造最强大军队”以确保“全球优势”，逐步转向建设“低成本、敏捷型”防御系统应对不对称威胁，更注重应对实际冲突形态的性价比。三是外交手段显出个人化与交易化趋势，特朗普政府从其第一任期依托“多边场合”与“联盟体系”的“竞争性外交”，转向倚重第二任期“总统个人外交”促成具体交易，联盟关系也更强调“负担分摊”的明确对价，体现出浓烈的交易化政策趋向。

美国从“公平贸易”转向更具单边和

保护主义色彩的“关税”

综合分析，这一转变是基于对传统手段效能的重估、对成本效益的极致追求，以及对“美国优先”原则的操作化落实等考量。商人出身的特朗普及以“效忠链”紧紧捆绑在总统身上的特朗普核心战略决策团体，将国家安全竞争视为一场需要精确计算投入产出，并以直接可见利益为衡量标准的商业交易。一是特朗普政府尝试将经济实力转化为强制性权力，认识到在全面军事冲突代价高昂且可能性较低的背景下，全球经济的相互依赖是最有效的施压杠杆和日常竞争战场。传统关税、产业政策等防御性工具被系统性地升级为主动的、非对称的进攻性武器。二是为了在财政紧缩条件下兼顾应对新型威胁与地区竞争，推动军事手段向适应性与效率化转型，特朗普政府认为昂贵、复杂的传统高端武器系统在应对大规模消耗战和低成本无人机等不对称威胁时性价比不足，且漫长的采办周期无法适应快速变化的威胁。三是特朗普政府在外交上追求直接、可宣传的成果，主要是基于对传统官僚体系和多边外交低效、僵化的不信任，以及对国内政治宣传需求的敏锐把握，认为高层直接干预和双边交易能更快达成可见成果，并最大化美国总统的个人政治资本。

结　语

总的来说，两版战略在“美国优先”原则上高度一致，但在目标设定、威胁认知、手段选择和区域优先级排序上发生显著演进，演进方向体现为更内顾、更务实、更强调经济竞争与国土安全。战略演进的性质并非根本性断裂，而是在同一理念下的“策略性深化与聚焦”，反映特朗普政府从“破旧”到“立新”的战略尝试，旨在构建“权力现实主义”国际秩序下的美国优势。从理论意义与政策启示上来看，两版《战略》的对比展示了“非建制派传统政治家”如何系统性地重构大国战略叙事与实践，其战略调整对未来美国政策走向及大国竞争模式所具有的持久影响，需要在更长的时间尺度上去观察研究。

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作者丨杨一帆

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