数据要素是数智时代的新型生产要素，是与土地、资本、劳动力、技术等并列的第五大生产要素，数据要素的市场化水平直接关系着配置效率和赋能强度。2022年，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出“加快培育数据要素市场”；2026年，“十五五”规划纲要将“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”作为数字中国建设的重点任务之一。回顾过去10年，我国在数据市场建设中已经取得了“点”的经验、“线”的成效。着眼“十五五”及更远的未来，全国一体化数据市场建设需进一步强化顶层设计和“面”式推进，突出开放、共享、安全三大核心要求，在全国统一大市场建设中发挥好战略支撑作用。

图/中经视觉

全国一体化数据市场建设已具备坚实基础

如果将官方数据交易机构的成立作为数据市场建设的开端，那么我国的数据市场建设可以追溯到2015年，标志性事件为贵阳大数据交易所的成立，这为数据交易供需双方提供了国内首个官方的交易平台。随后，数据价值认可度持续上升、市场需求逐年扩大，各地趁势而上加大探索，开展省/市一级的数据交易机构建设。2020年，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次在国家层面明确提出“加快培育数据要素市场”，数据市场建设从地方探索上升为国家部署。2023年国家数据局成立，数据市场交易有了国家层面的主管部门。2024年，24家数据交易机构联合发布《数据交易机构互认互通倡议》，在打破区域壁垒、畅通数据要素流通渠道、提升数据流通交易效率方面做了有益探索。2026年，“十五五”规划纲要首次提出“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”，充分肯定了数据市场的重要意义、核心要求和发展方向。

我国丰富的数据资源为全国一体化数据市场建设奠定了坚实的要素基础。我国数据资源拥有量大、增长速度快、覆盖范围广，是全球数据资源最丰富的国家之一。国家公共数据资源登记平台数据登记总量持续上升，城市全域数字化转型、全产业数字化转型等纵深推动让数据“有源头”，数据采集、存储、分析等设施加速布局，区块链、云存储等数据存储技术加速迭代，让数据“存得住”，大数据、人工智能等数据分析技术使得无形的数据可以转化为可见可感的场景，实现数据价值“可转化”。2024年，我国数据市场交易规模已经超过1600亿元，其中场内市场数据交易（含备案交易）规模超300亿元，相比“十四五”初期实现量级跃升。从国内主要交易机构交易规模来看，深圳数据交易所至2024年底累计交易规模突破150亿元，跨境交易额达到2.5亿元；北京国际大数据交易所截至2024年累计备案交易金额近100亿元，累计数据交易规模达2250TB。依托数据交易机构，实现了更多数据产品和服务上架、定价、交易，有效链接起数据供需两端，推动数据资源优势转化为数据市场规模。

数据流通服务机构持续演进发展，为全国一体化数据市场建设提供专业保障。数据流通服务机构指服务于数据产品和服务交易的专业机构，按照国家数据局有关文件，数据流通服务机构包括数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商三大类主体，它们在优化数据资源配置、拓展数据应用场景、激发数据市场活力等方面共同发挥作用。三大类机构的形成并非一锤定音，而是基于多年探索。数据市场建设之初，数据流通服务机构以数据交易所（中心）为主，各地陆续成立的数据交易机构在功能定位、规则设计等方面作出有益探索。2022年《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》印发，提出“统筹构建规范高效的数据交易场所”“培育数据要素流通和交易服务生态”，相应的场所和主体涵盖了国家级数据交易场所、区域性数据交易场所、行业性数据交易平台以及数据商和第三方专业服务机构。2026年，国家数据局等部门发布的《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》明确数据流通服务机构包括数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等，并且对其进行了明确功能定位。交易和服务机构的演化形成，为下一步构建全国一体化数据市场奠定了良好生态和专业保障。

数据基础设施布局全面提速，为全国一体化数据市场建设提供了设施支撑。数据基础设施是打通数据动脉、畅通数据资源循环、促进数据应用开发的基础底座，从设施端支撑全国一体化数据市场建设。“十四五”期间，我国数据基础设施建设成效显著。城市节点为数据交易流通提供了标准规范和统一架构，截至2025年8月，我国已经建成包含北上广深杭等25个城市在内的城市节点，布局了16个省（区、市）的数据基础设施架构，并实现互联互通。可信数据空间为数据交易流通提供了安全可控、合规高效的运行环境，2024年国家数据局印发了《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》；2025年7月，国家数据局发布了首批63个试点项目，包括13个城市、22个行业和28个企业可信数据空间。算力基础设施为数据交易流通提供了计算保障，截至2025年6月，我国总算力规模达962EFLOPS，智能算力达782EFLOPS，算力总规模位于全球第二。数据传输网络为数据交易流通提供了高速公路，目前，我国已经建成全球最大、技术最先进的“双千兆”高速传输网络，全国光缆线路总长度达7499万公里，全国移动电话基站总数达1287万个。网络安全设施是数据交易流通的安全屏障，我国法规体系、监测预警和应急处置方式手段持续完善，构建了全方位、多层次、立体化的国家网络安全屏障。

全国一体化数据市场建设的四大关键问题

全国一体化数据市场建设虽然已经取得了阶段性的成果，但不论是官方的数据交易机构建设，还是全国一体化的数据市场建设，在全球都属首创，国际可借鉴经验有限，特别是面对数据这一完全区别于传统要素的新型要素，更需要在探路中寻求方向、摸索经验、形成范式。构建开放共享安全的全国一体化数据市场，需要把握以下四大关键问题。

第一，关于“两个市场”协同发展共同繁荣的问题。数据市场交易最早源于场外交易，常见的形式如点对点直接交易、数据中介撮合、数据采购、接口交互、终端订阅等，数据交易较早在金融、商业、科技研发、学术研究等领域展开。纵观全球主要国家和地区，数据交易多以场外为主。典型的如，美国依托数据经纪人和企业间数据场外交易的年交易量达到2000亿美元，欧盟利用数据空间、行业联盟、企业直接交易、中介撮合等方式，年交易量达到800多亿欧元，日本采用企业间定向授权、行业协会主导等模式进行数据要素交易流通。这些国家和地区普遍没有设立官方的数据交易机构，所谓的场内交易多源于官方认可的交易平台或服务机构进行。从我国数据交易场内外交易特征来看，一方面，场外交易占据大头，以2024年为例，数据场外交易占比超过80%；另一方面，场内交易增长速度远大于场外交易，结合有关机构公开数据，2020年至2024年，场内交易量年均增长率为92.6%，远大于场外交易量的年均增长率。未来全国一体化数据市场建设，并不是以单一的交易市场为主，而是要实现场内和场外“两个市场”互为补充、互相促进。这就需要处理好场外交易和场内交易的关系，发挥好场外交易灵活性强、流程简便、交易效率高、定价机制灵活的优势，以及场内交易数据产品和服务标准化程度高、定价公允、合规性强、公信力高等优势，实现“两个市场”协同发展、共同繁荣。

第二，关于多层次数据交易场所的框架建构问题。多层次交易市场是指通过在不同行政层级或区域等级设置交易机构，这些机构在覆盖范围、交易规模上存在大小的差异，在主要功能和业务上有所侧重。纵观我国其他要素的交易市场建设，普遍以多层次交易形态为主。比如，源于土地的不可移动、空间唯一性和属地化管理，土地交易市场基本形成了“省级+市级+县级”的三级市场模式，自然资源部则通过顶层设计、制度设定对交易市场进行监管和指导。又如，技术市场形成了“国家+区域+行业”的多层次布局模式，“国家”级包括中国技术交易所（北京）、上海技术交易所、深圳证券交易所科交中心三大交易机构，承担全国技术要素统筹配置、标准制定、国际合作等核心功能，“区域”级包括国家技术转移集聚区（北京中关村）等12个国家技术转移区域中心，“行业”级形成了高端制造、集成电路、生物医药、新能源等重点行业构建的特色技术交易平台，通常由行业协会或者龙头企业牵头成立，数量根据需求确定。下一步，多层次数据交易场所的构建需要参照这些成熟的要素市场，从国家层面强化顶层设计和统筹协调。一方面，需要明确构建什么样的层级架构，不同的层级下相应交易机构的发展重点，以及如何通过制度设计保障同层级、跨层级的交易机构能够标准互认、规则相通、跨域联通；另一方面，需要遵循市场规律留优汰劣，保留那些成交量高、影响力大的交易机构，淘汰那些数据产品和服务上架率低、低效空转靠财政补贴、同质化重复建设的交易机构。

第三，关于不同类型数据流通服务机构的分工协作问题。在2025年的全国“数据要素×”大赛颁奖典礼上，国家数据局主要负责同志肯定了数据交易所、数据流通服务平台企业及数据商这三类数据流通服务机构在促进数据汇聚共享和流通利用、一体化数据市场中的重要作用，同时明确了不同主体的功能侧重和发展方向。随后国家数据局等部门印发的《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》进一步肯定了三大类机构的功能定位和提升方向，其中数据交易所（中心）的发展方向是综合服务，探索完善数据流通交易规则和标准，强化合规保障、供需匹配等基础服务功能，增强价格发现、产品开发、生态培育等综合服务功能，构建全链条数据流通交易服务体系；数据流通服务平台企业的发展方向是专业化，围绕产业链、供应链和平台生态，促进数据流通利用和价值共创；数据商的发展方向是开发更多的优质数据产品和服务。该文件的出台正是基于不同类型主体功能定位尚不清晰、服务能力仍有短板、监督管理亟待完善等多个现实问题。下一步，在各主体功能定位大方向相对清晰的情况下，在实操过程中需要加强引导，通过三类主体错位发展，实现数据交易全链条服务能力的提升。

第四，关于数据合规安全有序流通的基础设施建设问题。“十四五”期间，我国在算力、数据传输、网络安全及可信数据空间等基础设施建设方面取得显著成效，为数据交易流通奠定了基础。面向未来更大规模、更高带宽、更高效率的数据交易流通需求，相关基础设施建设仍面临多重亟待破解的难题。具体而言，一是标准体系有待进一步统一。不同区域、不同行业的基础设施建设标准不统一，数据格式、接口规范、安全要求存在一定差异，导致跨区域、跨行业的数据流通不畅，无法实现高效协同，增加了数据流通合规成本。二是算力与传输设施适配性不足。现有算力任务/数据调度、高带宽网络体系难以支撑大规模、高并发、跨区域的数据流通需求，算力资源布局与数据要素流向匹配度不高，网络时延、传输稳定性制约高效流通，基础设施承载能力存在明显短板。三是基础设施普惠性不足，城市与农村、发达地区与欠发达地区的数据基础设施建设差距明显，容易导致部分存在数据流通和交易需求的欠发达地区企业无法接入规范的安全流通基础设施，降低数据流通的公平性。

实现开放共享安全目标的路径建议

“十五五”规划纲要明确提出“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”，这是我国数据要素市场化配置改革的必然要求，是在数智时代具有全球开创性贡献的首创之举。面向中长期，需要全面释放场内场外“两大市场”活力，从全国层面统筹规划多层次数据交易场所，进一步突出开放、共享、安全三大核心要求，加大探索创新、锻造实践伟力。

第一，提升开放程度，持续激发市场活力。一个开放的交易市场，特征在于交易主体自由进出、交易要素畅通流动、定价机制公允透明、交易规则公平统一、监管体系规范有效。加大力度打破区域、行业壁垒，破除行政垄断和市场分割，允许各类经营主体平等参与数据交易活动。持续丰富数据产品和服务，开发制造业、金融、交通运输、教育、医疗等重点领域的数据产品，探索公共数据产品和服务上架交易，提升数据需求方的获取便利度。跟踪研判发展形势和市场要求，进一步明确数据交易所、数据流通服务平台企业及数据商这三类数据流通服务机构的功能定位和服务重点，依托三类主体提升数据全链条服务能力。探索推动数据产品和服务标准化建设，明确产品规格、服务标准和质量要求，促进数据产品有序流通、高效复用。完善数据定价机制，依托市场供求关系，结合数据价值、应用场景等因素，形成公允透明、动态调整的定价模式。持续降低数据交易制度性成本，简化交易流程、精简审批环节，提升交易效率。健全数据交易市场监管体系，明确监管权责，完善监管规则。

第二，提高共享力度，充分释放数据价值。一个共享的交易市场，核心在于多元数据互联互通、共享机制健全完善、共享渠道便捷高效、权益保障清晰有力。创新公共数据共享方式，在公共数据授权运营方式之外，探索公共数据产品和服务上架交易，提升公共数据共享水平。探索建立跨区域、跨行业数据共享协作机制，形成更多数据流、数据网，推动数据资源在全国范围内高效流转、按需共享，推动制造业、民生服务等领域数据共享应用。保障数据共享权益，明确数据共享各方权利义务，兼顾数据提供者、使用者、管理者合法权益，激发各类主体共享数据积极性。依托多层级数据交易机构，搭建高效便捷的数据共享通道，优化共享服务流程，提升数据共享的便捷度和效率，推动数据价值最大化释放。在《数据交易机构互认互通倡议》基础上，从国家制度层面探索交易机构间标准互认，逐步构建全国较为统一的数据交易规则体系与技术规范。

第三，持续筑牢安全底线，保障数据市场健康发展。一个安全的交易市场，关键在于安全体系健全完备、安全责任落实到位、风险防控精准有效、技术保障坚实有力。坚持总体国家安全观，完善数据安全法律法规和标准体系，明确交易各流程各环节安全要求，规范数据处理活动。落实数据安全主体责任，督促数据交易主体、流通服务机构履行数据安全义务，建立健全数据安全管理制度和技术防护体系，提升数据安全防护能力。强化数据安全风险防控，建立数据安全风险监测、评估、预警和处置机制，精准防范数据泄露、滥用、篡改等风险，严厉打击数据违法交易行为。加强数据安全技术创新，筑牢数据安全技术屏障，兼顾数据安全与流通效率，为全国一体化数据市场建设保驾护航。

本文系国家社会科学基金重大项目“智慧城市智能数据治理创新机制研究”（项目号：22&ZD153）、国家自然科学基金项目“数字中国高质量发展的实施路径与保障机制研究”（项目号：72541028）的阶段性成果。

（国家信息中心信息化和产业发展部主任 单志广；国家信息中心信息化和产业发展部副研究员 赵文景）